Abusi edilizi, tolleranze, condono e sanatorie. La guida con tutto quello che devi sapere!

Si parla sempre più insistentemente di “condono edilizio”, piano “salva casa” e possibili regolarizzazioni.
Il ministero delle Infrastrutture guidato da Matteo Salvini si sta muovendo per una possibile sanatoria degli illeciti edilizi meno importanti.

Nello specifico: difformità di natura formale, come il disallineamento tra il progetto e quanto materialmente realizzato in cantiere; difformità interne, come le modifiche di tramezzi e le aperture di porte; difformità varie non sanabili per effetto del regime della doppia conformità. Queste le ipotesi di sanatoria allo studio.

In questo articolo proviamo a fare chiarezza su una materia tutt’altro che semplice e su tutto ciò che è necessario sapere. In particolare, affronteremo gli abusi edilizi, le tipologie, le sanzioni amministrative e pensali e le possibilità di “fiscalizzazione”. Nella parte finale proponiamo una tabella sinottica degli abusi edilizi che consente di tenere una visione sintetica e globale su tutti i possibili illeciti e sulla disciplina sanzionatoria.

In un prossimo approfondimento analizzeremo nel dettaglio le procedure di sanatoria (titoli abilitativi in sanatoria e tardivi).

  

  

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Abuso edilizio, cos’è

Con il termine “abuso edilizio” si fa generalmente riferimento alla realizzazione di opere di costruzione, ristrutturazione o modifica di immobili in assenza delle necessarie autorizzazioni o in violazione delle norme urbanistiche ed edilizie o dei regolamenti di vario tipo vigenti.

In atre parole, l’attività edilizia si qualifica abusiva quando è contra ius/legem, ossia quando si accerta essere realizzata in violazione di disposizioni normative cui risulta subordinata.

Pertanto, l’abuso edilizio è una difformità, ossia una differenza tra lo stato di progetto legittimo e lo stato di fatto.

Le difformità possono dipendere da un intervento realizzato in violazione della normativa edilizia, urbanistica o delle norme di settore; in particolare:

• normativa antisismica;
• normativa sulle prestazioni energetiche degli edifici;
• normativa antincendio;
• Codice dei beni culturali e del paesaggio;
• Codice della Strada;
• Codice civile;
• norme di sicurezza e igienico-sanitarie.

L’ordinamento giuridico distingue gli abusi edilizi in:

• formali, laddove l’inosservanza è limitata all’assenza o difformità del prescritto titolo abilitativo;
  
• sostanziali, nel caso più grave in cui l’attività edilizia risulta non rispettosa delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi, delle modalità esecutive stabilite dal titolo edilizio e della disciplina urbanistico-edilizia vigente.

L’abuso edilizio è più correttamente definito un illecito edilizio, che può avere duplice natura:

• amministrativa, sempre;
  
• penale, in certi casi, a seconda della gravità e delle specifiche circostanze.

L’illecito amministrativo è generalmente punito con sanzioni amministrative, che possono essere sanzioni, ordinanze di demolizione o il ripristino dello stato dei luoghi.

In caso di illecito penale, l'autore dell'abuso è soggetto a procedimenti penali che possono portare a condanne con pene detentive o multe.

  

Quando l’abuso edilizio diventa reato penale?

Un illecito edilizio penale si verifica quando l’intervento contravviene a disposizioni normative che prevedono espressamente sanzioni penali.

L’abuso edilizio può diventare reato in alcuni casi specifici, ad esempio quando:

• le opere sono state realizzate in aree sottoposte a vincoli paesaggistici o ambientali;
• le opere hanno un impatto significativo sulla stabilità o la sicurezza delle strutture o sulla pubblica incolumità;
• le opere sono state realizzate in violazione dei vincoli urbanistici o delle norme sulla sicurezza.

Nello specifico, l’art. 44 del DPR 380/2001 prevede tre ipotesi criminose cui sono ricollegate sanzioni penali di diversa entità, salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme restando le sanzioni amministrative.

In particolare, esso prevede:

• ammenda fino a 10.329 euro per l'inosservanza di
  o regolamenti edilizi, strumenti urbanistici e permesso di costruire
  o norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal titolo IV del DPR 380/2001;

• arresto fino a 2 anni e l'ammenda da 5.164 a 51.645 euro nei casi di:
  o esecuzione lavori in totale difformità o assenza del permesso;
  o prosecuzione di lavori nonostante l'ordine di sospensione.

• arresto fino a 2 anni e l'ammenda da 15.493 a 51.645 euro nel caso di:
  o lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio
  o interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso.

Le disposizioni si applicano anche agli interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante SCIA alternativa al PdC (Super SCIA) ai sensi dell'articolo 23, comma 01, eseguiti in assenza o in totale difformità dalla stessa.

Inoltre, da sottolineare che una eventuale sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione.

La sentenza definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari.

  

Tipologie di abusi edilizi

Esistono vari tipi di abuso edilizio. Classificarli e schematizzarli non è cosa semplice, vista la variabilità degli illeciti e anche perché il testo unico sull’edilizia li affronta in maniera più o meno organica e poco intuitiva.

“Fortunatamente” la giurisprudenza sull’argomento è molto corposa e aiuta a riorganizzare le idee in materia di abusivismo edilizio.

Provo a raggruppare le tipologie di abuso edilizio, secondo le norme del DPR 380/2001 e le indicazioni della giurisprudenza.

  

  

Possiamo raggruppare gli abusi secondo 4 tipologie (non è una terminologia ufficiale, ma l’ho immaginata io per essere più chiaro):

• tipo 1 - abuso totale: interventi in assenza di permesso o in totale difformità;
  
• tipo 2 – abuso sostanziale: interventi con variazioni essenziali dal titolo edilizio;
  
• tipo 3 – abuso minore: interventi con parziali variazioni dal titolo edilizio;
  
• tipo 4 -difformità non rilevanti: difformità tollerate e non considerate abusi.

Come vedremo successivamente, gli abusi di tipo 1 e 2 (che sono quelli più gravi) sono espressamente definiti e identificati dal testo unico; hanno generalmente anche risvolti penali.

Quelli di tipo 3 rivestono carattere residuale: tutto ciò che non ricade in tipo 1 o 2, ricade in tipo 3. Il tipo 4 non costituisce illecito ed è tollerato.

Ai fini sanzionatori, per gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, va senz’altro disposta la demolizione delle opere abusive; per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, la legge prevede la demolizione, a meno che, non potendo essa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, debba essere applicata una sanzione pecuniaria.

Analizziamo le tipologie di abuso in dettaglio.

 

Abuso edilizio tipo 1 - abuso totale

Rientrano nella fattispecie di abuso totale sia le costruzioni realizzate in assenza di permesso, sia quelle completamente diverse rispetto al titolo.

Ricordiamo che la sanzione prevista è la demolizione (sempre!) e comporta procedimento penale.

Questo tipo di abusi è disciplinato dall’art. 31 del DPR 380/2001.

Assenza di permesso di costruire

La costruzione in assenza di permesso di costruire si materializza quando il titolo non esiste "oggettivamente" (non è stato mai richiesto o rilasciato) o anche quando questo esista ma risulta privo di efficacia:

• in origine (es. permesso rilasciato da un settore comunale non competente);
• a seguito di un provvedimento di autotutela del comune o una pronuncia di annullamento da parte del giudice amministrativo.

Totale difformità di permesso di costruire

La totale difformità dal permesso di costruire si verifica in caso di manufatti completamente diversi per caratteristiche tipologiche, plano-volumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso o per l'esecuzione di volumi oltre i limiti indicati nel progetto e autonomamente utilizzabili.

Entrando nello specifico, si ha difformità totale, quando sia realizzato un organismo edilizio:

• integralmente diverso per caratteristiche tipologiche architettoniche ed edilizie;
• integralmente diverso per caratteristiche planivolumetriche (nella forma, nella collocazione e distribuzione dei volumi);
• integralmente diverso per caratteristiche di utilizzazione (la destinazione d’uso derivante dai caratteri fisici dell’organismo edilizio stesso);
• integralmente diverso perché comportante la costituzione di volumi nuovi ed autonomi.

  

Abusi edilizi tipo 2 - abusi sostanziali

Gli abusi sostanziali sono quelli che si verificano nel caso di variazioni essenziali e determinano una sostanziale differenza risetto al progetto autorizzato.

I criteri per la definizione delle variazioni essenziali sono indicati dall'articolo 32 del DPR 380/2001 e concernono il mutamento di destinazione d'uso con variazione degli standards, aumento della cubatura o della superficie, modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto e la violazione della normativa edilizia antisismica.

Gli abusi sostanziali, allo stesso modo di quelli totali, devono essere demoliti.

In generale, le regioni stabiliscono quali siano le variazioni essenziali al progetto approvato, ma valgono le seguenti regole generali, a livello nazionale, che prevedono che sia variazione essenziale:

• mutamento della destinazione d'uso che implichi variazione degli standards previsti dal DM 1444/68;
  
• aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
  
• modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza;
  
• mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito;
• violazione delle norme antisismiche, quando non attenga a fatti procedurali.

Gli interventi effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, archi-tettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico, nonché su immobili ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali, sono considerati in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44.
Tutti gli altri interventi sui medesimi immobili sono considerati variazioni essenziali.

NOTA BENE: nel caso di interventi eseguiti senza permesso, in totale difformità o con variazioni essenziali, il proprietario e il responsabile dell’abuso sono invitati a demolire o rimuovere le opere abusive. L’area è acquisita di diritto dal comune.

  

Abusi edilizi tipo 3 - abusi minori

Si verifica abuso minore in caso di difformità parziale, ossia quando gli interventi costruttivi, pur se autorizzati, sono realizzati con modalità diverse che incidono solo su elementi particolari e non essenziali della costruzione. 

Sono da qualificare come difformità parziale le opere che non alterano la natura dell’intervento assentito, per conformazione o struttura, dell'opera autorizzata, ma solo accorgimenti tecnici necessari ad evitare inconvenienti di comune esperienza.

Inoltre, non sono variazioni essenziali quelle che incidono sulla entità delle cubature accessorie, sui volumi tecnici e sulla distribuzione interna delle singole unità abitative.

Anche per gli abusi minori, disciplinati dall’art. 34, è prevista la demolizione (comma 1).

Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità (comma 2), si applica una sanzione pari a:

• per uso residenziale: doppio del costo di produzione della parte dell'opera realizzata in difformità dal permesso di costruire,
  
• altri usi: doppio del valore venale, determinato a cura della Agenzia delle Entrate.

In questi casi si parla di fiscalizzazione dell’abuso, come vedremo successivamente.

Le medesime sanzioni si applicano anche agli interventi edilizi eseguiti in parziale difformità dalla SCIA alternativa.

  

Difformità non rilevanti (tolleranze costruttive)

All’ultimo posto della scala gerarchica degli illeciti edilizi vi sono le violazioni irrilevanti, o meglio le tolleranze: differenze di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedono per singola unità immobiliare il 2% delle misure progettuali.

Si tratta di scostamenti dai parametri autorizzati di misura talmente contenuta da poter NON essere considerati un illecito edilizio.

Occorre, però, sottolineare un aspetto: l’art. 34-bis del DPR 380/2001 definisce il concetto di tolleranza costruttiva in base al “mancato rispetto dell’altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari non costituisce violazione edilizia se contenuto entro il limite del 2% delle misure previste nel titolo abilitativo”.

Ciò significa che entro il limite del 2% per singola unità immobiliare.

Inoltre, solo per immobili non sottoposti a vincolo culturale e paesaggistico, sono tollerate:

• le irregolarità geometriche;
• le modifiche alle finiture degli edifici di minima entità;
• la diversa collocazione di impianti e opere interne, eseguite durante i lavori per l’attuazione di titoli abilitativi edilizi.

Ciò a condizione che tali piccole difformità non comportino violazione della disciplina urbanistica ed edilizia e non pregiudichino l’agibilità dell’immobile.

Le tolleranze, non costituendo violazioni edilizie, sono dichiarate dal tecnico abilitato, ai fini dell’attestazione dello stato legittimo degli immobili, nella modulistica relativa a nuove istanze, comunicazioni e segnalazioni edilizie ovvero, con apposita dichiarazione asseverata allegata agli atti aventi per oggetto trasferimento o costituzione, ovvero scioglimento della comunione, di diritti reali.

 

Casistiche particolari di abusi edilizi

Di seguito ti propongo alcune fattispecie espressamente previste dal testo unico per l’edilizia.

  

Interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici

Si tratta di abusi gravi. L’illecito si manifesta con la realizzazione di opere di qualsiasi tipo su suoli del demanio, dello Stato o di altri enti pubblici.

Qualora sia accertata la realizzazione di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli pubblici, il dirigente o il responsabile dell'ufficio comunale, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell'abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all'ente proprietario del suolo.

La demolizione è eseguita a cura del comune ed a spese del responsabile dell'abuso.

La disciplina è individuata nell’art. 35.

  

Lottizzazione abusiva

La lottizzazione abusiva è un illecito molto pesante. In linea generale, per lottizzazione di un terreno si fa riferimento al processo di suddivisione di un'area di terreno più ampia in lotti più piccoli, finalizzata generalmente allo sviluppo immobiliare. Questo processo è strettamente regolamentato dalle norme urbanistiche e edilizie, per assicurare che lo sviluppo sia in linea con i piani e le normative locali.

La lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio consiste nella realizzazione di opere che comportano trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni stessi, in violazione delle prescrizioni stabilite dagli strumenti urbanistici e dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione.

Si configura reato di lottizzazione abusiva quando è effettuato frazionamento e vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche (dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione) ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.

A tal fine gioca un ruolo fondamentale il certificato di destinazione urbanistica, contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti l'area interessata. La norma stessa prevede che gli atti aventi ad oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali relativi a terreni sono nulli se agli atti stessi non è allegato il certificato di destinazione urbanistica.

La lottizzazione abusiva è disciplinata dall’art. 30.

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Questo l'Indice della Guida

Abuso edilizio, cos’è
Quando l’abuso edilizio diventa reato penale? 
Tipologie di abusi edilizi 
Abuso edilizio tipo 1 - abuso totale 
Abusi edilizi tipo 2 - abusi sostanziali 
Abusi edilizi tipo 3 - abusi minori 
Difformità non rilevanti (tolleranze costruttive) 
Casistiche particolari di abusi edilizi 
Interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici 
Lottizzazione abusiva 
Sato legittimo 
Responsabilità dell’abuso edilizio 
Abuso edilizio e direttore dei lavori 
Abuso edilizio e proprietario 
Le sanzioni per abusi edilizi 
Abusi edilizi: sanzioni amministrative 
Abusi edilizi: sanzioni penali 
Sanatoria e condono edilizio 
Accertamento di conformità 
Condono 
Abusi edilizi e prescrizione del reato 
Fiscalizzazione dell’abuso 
Fiscalizzazione abuso edilizio e sanatoria 
Tabella di riepilogo con abusi e sanzioni