Abusi edilizi, la mappa delle violazioni: differenze tra variazioni essenziali e varianti

Un vademecum per 'classificare' le varie irregolarità che portano all'abuso edilizio. E, in un certo senso, per fornire una scala di gravità dell'abuso stesso: la sentenza 1484/2017 del Consiglio di Stato, pubblicata il 30 marzo scorso, è un vero e proprio compendio in questo senso e ci da alcune indicazioni fondamentali soprattutto per differenziare i concetti di "variazione essenziale" e "varianti".

Partendo proprio da qui, Palazzo Spada precisa che il concetto di variazione essenziale, che attiene alla modalità di esecuzione delle opere, va distinto dalle “varianti” che invece riguardano la richiesta di una variazione del titolo autorizzativo (art. 22, comma 2, del dpr 380/2001).

Tre tipi di abusi edilizi
Il dpr 380/2001 prevede tre fattispecie di abuso edilizio ordinate secondo la gravità dell'abuso stesso: ipotesi di interventi in assenza di permesso o di totale difformità; ipotesi intermedia di variazioni essenziali dal titolo edilizio; ipotesi residuale della parziale difformità da esso. Si osserva, peraltro, che molte sono le dispisizioni del TUE che disciplinano la materia (dall'art.31 al 44).

L'abuso edilizio è, quindi, la difformità tra ciò che viene costruito e quanto è autorizzato (o autorizzabile). A seconda della gravità di questa differenza, si rinvengono:

• abuso totale, quando la costruzione avviene in assenza di qualsiasi titolo abilitativo;
• abuso sostanziale, se il manufatto è completamente diverso - per caratteristiche costruttive o destinazione d'uso - rispetto a quanto oggetto di permesso e se vi sono variazioni essenziali;
• abusi minori, ossia gli interventi realizzati con modalità diverse da quelle previste e autorizzate ma che incidono su elementi particolari e non essenziali.

Abusi totali
Vi rientrano sia le ipotesi di costruzioni realizzate in assenza di titolo sia quelle completamente diverse rispetto al permesso. Per 'assenza' si intende sia la non esistenza del titolo (mai chiesto o mai rilasciato) ma anche quando, pur esistendo, esso risulti privo di efficacia, sia in origine sia a seguito di provvedimento successivo del comune o del giudice amministrativo. La totale difformità dal permesso di costruire si verifica in caso di realizzazione di manufatti completamente diversi per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso, e per l'esecuzione di volumi oltre i limiti indicati nel progetto e autonomamente utilizzabili.

Abusi sostanziali
Si manifestano in presenza delle cosiddette "variazioni essenziali". I criteri per la definizione di tali variazioni sono elencati all'art.32 del TUE e riguardano il mutamento di destinazione d'uso con variazione degli standards, aumento della cubatura o della superficie, modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto e la violazione della normativa edilizia antisismica.

Per le costruzioni realizzate in assenza di permesso o con variazioni essenziali, scatta comunque la demolizione, poiché è necessaria la riduzione in ripristino dell'abuso edilizio stesso.

Differenze tra varianti e varianti essenziali
Il Consiglio di Stato spiega letteralmente che "mentre le varianti in senso proprio, ovvero le modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato, tali da non comportare un sostanziale e radicale mutamento del nuovo elaborato rispetto a quello oggetto di approvazione, sono soggette al rilascio di permesso in variante, complementare ed accessorio, anche sotto il profilo temporale della normativa operante, rispetto all'originario permesso a costruire, le varianti essenziali, ovvero quelle caratterizzate da incompatibilità quali-quantitativa con il progetto edificatorio originario rispetto ai parametri indicati dall'art. 32 del d. P.R. n. 380 del 2001, sono soggette al rilascio di permesso a costruire del tutto nuovo ed autonomo rispetto a quello originario e per il quale valgono le disposizioni vigenti al momento di realizzazione della variante".

Abusi minori
Si configura quando c'è una "difformità parziale" tra titolo ed intervento, ovverosia quando gli interventi costruttivi, pur se autorizzati, sono realizzati con modalità diverse che incidono solo su elementi particolari e non essenziali della costruzione.

Secondo Palazzo Spada, non è possibile individuare la parziale difformità quando si tratta di opere realizzate senza titolo per ampliare un manufatto preesistente (ossia opere non previste dal titolo originario ma in ampliamento a quanto ivi autorizzato). Quindi la difformità parziale sussiste, ad esempio, quando non c'è snaturazione, per conformazione o struttura, dell'opera autorizzata, ma solo accorgimenti tecnici atti a evitare inconvenienti di comune esperienza. Ad es., se l'innalzamento del solaio serve solo per facilitare lo scorrere delle acque meteoriche, è difformità parziale. Se invece c'è incremento di cubatura con mutamento di destinazione d'uso, è abuso totale.

Difformità non rilevanti
E' l'ultima ipotesi in scala gerarchica: tratta le violazioni in merito ad altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedono per singola unità immobiliare il 2% delle misure progettuali non rientrano tra le ipotesi di difformità parziali.

Abusività sopravvenuta
In ultimo, va rilevato anche quanto previsto dall’art.38 del TUE, ovverosia il caso dell'abusività sopravvenuta, che per certi versi è similare alla difformità parziale e si verifica quando un'opera è realizzata in base a un permesso che poi viene annullato. In tal caso, il quadro normativo è prevede che:

• si verifichi se è possibile eliminare i vizi della procedura amministrativa emanando un nuovo permesso che sani l'abuso derivato dall'annullamento;
• se non è possibile resta ferma la regola della demolizione;
• se però la riduzione in ripristino non è tecnicamente eseguibile, è possibile applicare una sanzione pecuniaria pari al valore delle opere abusivamente eseguite.