Abusi edilizi: il certificato di agibilità non è sinonimo di regolarità urbanistica

Il certificato di agibilità può dimostrare la conformità edilizia dell'immobile?

A questa domanda il Consiglio di Stato, nella sentenza 9580/2024 del 29 novembre, risponde diversamente dall'ultima pronuncia sul tema, differenziando piuttosto nettamente le funzioni di segnalazione certificata di agibilità (SCA) o certificato di agibilità che dir si voglia e permesso di costruire, rispetto a quel che serve per accertare la regolarità urbanistica di un'opera.

Il caso

Si dibatte sul ricorso contro un'ordinanza di demolizione per alcuni abusi edilizi realizzati all'interno di una villa, consistenti in:

1. modifiche volumetriche (aumento dell’altezza del sottotetto, trasformato in locali abitabili, e chiusura di un portico esterno, con incremento della volumetria complessiva);
2. cambi di destinazione d’uso (trasformazione di locali cantina in soggiorno, area relax, sauna e bagno turco, con installazione di impianti di riscaldamento e raffrescamento);
3. difformità rispetto ai titoli edilizi (realizzazione di tavolati interni non autorizzati e utilizzo improprio di spazi originariamente non abitabili).

Il Comune ha contestato queste difformità e ha emesso un'ordinanza di demolizione, poi convertita in una sanzione pecuniaria (fiscalizzazione) per impossibilità tecnica di ripristino senza compromettere la staticità dell'edificio.

Secondo il ricorrente il TAR competente avrebbe errato nel valutare i presupposti di diritto che avrebbero nel caso di specie dato luogo a silenzio assenso rispetto al certificato di agibilità il quale avrebbe altresì cristallizzato la conformità edilizia dell’immobile quale «sanatoria implicita».

Certificato di agibilità: prerogative, caratteristiche e funzioni

Palazzo Spada osserva che il certificato di agibilità attesta che l'immobile è conforme alle norme tecniche in materia di sicurezza, salubrità, igiene e risparmio energetico.

Però, esso non costituisce una verifica definitiva della conformità urbanistica ed edilizia.

La conformità urbanistica è presupposto necessario per il rilascio del certificato di agibilità, ma il rilascio del certificato non implica un'automatica sanatoria degli abusi edilizi eventualmente presenti.

Secondo la Corte Costituzionale (sentenza n. 217/2022) e il Consiglio di Stato, il certificato di agibilità non può sostituirsi al titolo edilizio necessario per garantire la regolarità urbanistica delle opere realizzate.

Il rilascio del certificato di agibilità non preclude quindi la possibilità per l'amministrazione comunale di contestare successivamente eventuali abusi edilizi.

Come abbiamo visto di recente, però, in un'altra pronuncia Palazzo Spada aveva allargato alla possibilità per il certificato di agibilità di dimostrare la regolarità urbanistica: vedi box sottostante. Va ricordato che ogni sentenza si riferisce al caso specifico.

Certificato di agibilità, Consiglio di Stato: può dimostrare la regolarità urbanistica

Per Palazzo Spada, il Comune non potrebbe rilasciare un certificato di agibilità che presuppone la salubrità dell'immobile se vi fosse un'illegittimità sul piano edilizio. Se viene rilasciato è perché è conforme anche al titolo abilitativo 'collegato', che ne ha consentito la costruzione o la trasformazione

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Conformità urbanistica e certificato di agibilità

La conformità urbanistica - continua Palazzo Spada in questa pronuncia - è un elemento essenziale sia per il rilascio del certificato di agibilità sia per la validità del titolo edilizio.

Tradotto: un immobile non conforme dal punto di vista urbanistico non può essere dichiarato agibile.

In pratica:

• il certificato di agibilità non garantisce né certifica la regolarità urbanistica di un immobile, ma attesta la sua idoneità all'uso previsto. Eventuali abusi edilizi possono essere contestati anche dopo il rilascio del certificato;
• in merito alla conformità urbanistica, resta il presupposto fondamentale per la legittimità sia del certificato di agibilità che dell'immobile stesso. La mancata conformità può condurre a provvedimenti repressivi, inclusi ordini di demolizione o fiscalizzazione.

Abusi edilizi e interventi repressivi

Nel caso in esame, sono state riscontrate numerose difformità rispetto ai titoli edilizi originari, tra cui modifiche volumetriche, cambio di destinazione d'uso e realizzazione di strutture non previste.

Tali abusi hanno comportato interventi repressivi da parte del comune, inclusa l'emissione di un'ordinanza di demolizione e, successivamente, di una sanzione pecuniaria (fiscalizzazione), per opere non ripristinabili senza compromettere la staticità dell'immobile.

Certificato di agibilità e permesso di costruire: funzioni, collegamenti, conseguenze

Il Consiglio di Stato evidenzia - e questo è il punto focale della sentenza - che il certificato di agibilità e il titolo abilitativo edilizio (permesso di costruire) hanno funzioni diverse:

• il certificato di agibilità (oggi segnalazione certificata di agibilità) verifica la sicurezza e la funzionalità dell'immobile;
• il titolo edilizio accerta la conformità urbanistico-edilizia.

La presenza del certificato di agibilità, in definitiva, non può essere interpretata come una "sanatoria implicita" delle difformità edilizie.

Come evidenziato dal Consiglio di Stato nella sentenza 3631/2020, peraltro, "ai sensi dell’art. 24 d.P.R. 380/2001: - la richiesta di certificato di agibilità presuppone necessariamente la “conformità delle opere realizzate al progetto approvato”, dato che la richiesta deve essere corredata da una dichiarazione resa in tal senso dell’interessato; - sussiste inevitabilmente un collegamento funzionale tra i due provvedimenti, atteso che il rilascio del certificato di agibilità presuppone la conformità delle opere al permesso di costruire ed allo strumento urbanistico (cfr., sul punto, Cons. Stato, Sez. V, 29 maggio 2018 n. 3212); - va, dunque, negato il rilascio del detto certificato nel caso di opera abusiva o difforme dal titolo abilitativo edilizio rilasciato (cfr., tra le molte, Cons. Stato, Sez. V, 16 ottobre 2013 n. 5025) e conseguentemente va anche ritenuto che la validità e l’efficacia del permesso di costruire possano condizionare quelle del certificato di agibilità".

Del resto, prosegue Palazzo Spada, sarebbe illogico che la PA confermi l’agibilità di un edificio, la cui regolarità, rispetto agli strumenti urbanistici e/o al titolo edilizio, sia inficiata da abusi. Difatti, «la conformità dei manufatti alle norme urbanistico edilizie costituisce il presupposto indispensabile per il legittimo rilascio del certificato di agibilità, come si evince dagli artt. 24, comma 3, D.P.R. n. 380 del 2001 (T.U. Edilizia) e 35, comma 20, L. n. 47 del 1985, in quanto, ancor prima dell’analisi giuridica, è la comune ragionevolezza ad escludere che possa essere utilizzato, per qualsiasi destinazione, un fabbricato non conforme alla normativa urbanistico edilizia e, come tale, in potenziale contrasto con la tutela del fascio di interessi collettivi alla cui protezione quella disciplina è preordinata».

In definitiva, legittimamente nel caso di specie è stato negato il rilascio del certificato di agibilità a fronte di un’opera certamente abusiva.

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